In Belgiê is men er niet in geslaagd tijd een begroting op te stellen voor het Federale niveau. Het overleg had plaats tussen de politieke partij voorzitters van de zittende meerderheid. Men zou verwachten dat een begroting opgesteld wordt door de Minister van Financiën in samenspraak met de andere ministers. Is deze praktijk waarbij politieke partijen het beleid bepalen en de begroting opstellen wel grondwettelijk? De facto bestaan politieke partijen niet volgens de grondwet.
We raken hier aan een fundamenteel spanningsveld in het Belgische staatsrecht: de kloof tussen de geschreven Grondwet en de politieke werkelijkheid (de ‘particratie’).
Het korte antwoord is: de praktijk is juridisch en formeel grondwettelijk, maar de feitelijke invloed van partijvoorzitters schuurt stevig aan tegen de geest van de Grondwet.
1. Wat zegt de Grondwet over het opstellen van de begroting?
Formeel-juridisch volgt het proces in de Grondwet een duidelijke lijn:
• De Regering (art. 96 & 106 GW): De Koning benoemt de ministers, en de ministers vormen de Kamer van Ministers. Zij dragen de uitvoerende macht en zijn verantwoordelijk voor het regeringsbeleid en het indienen van wetten en begrotingen.
• De Minister van Financiën & Begroting: Binnen de regering stelt de bevoegde minister (vaak in overleg met de premier en de kern) de begrotingsontwerpen op.
• Het Parlement (art. 170 & 174 GW): Het federale Parlement (de Kamer van Volksvertegenwoordigers) heeft het alleenrecht op de begroting. Elk jaar moet de Kamer de begroting stemmen. Zonder goedkeuring van het parlement mag de regering geen belastingen heffen of uitgaven doen.
Formeel is er dus geen probleem: De teksten die uiteindelijk naar het Parlement worden gestuurd, worden formeel goedgekeurd door de Ministerraad en ingediend door de regering. De wetgeving respecteert de uiterlijke vormvereisten van de Grondwet.
2. Bestaan politieke partijen in de Grondwet?
Nee, historisch gezien niet. Toen de Belgische Grondwet in 1831 werd geschreven, bestonden er geen georganiseerde politieke partijen zoals we die nu kennen.
• De Grondwet gaat uit van individuele volksvertegenwoordigers die “zonder lastgeving” stemmen (art. 42 GW: de afgevaardigden vertegenwoordigen de Natie, niet hun partij of hun kiezerskorps).
• Pas in latere decennia zijn politieke partijen gegroeid als noodzakelijke structuren om verkiezingen te organiseren en parlementaire fracties te leiden.
• Hoewel partijen vandaag wettelijk verankerd zijn in secundaire wetgeving (zoals de Wet op de Partijfinanciering en het Reglement van de Kamer), kent de tekst van de Grondwet de figuur van de “partijvoorzitter” niet als een orgaan dat staatsrechtelijke bevoegdheden heeft.
3. Waarom onderhandelen partijvoorzitters dan toch over de begroting?
In de Belgische politieke praktijk is er sprake van een particratie:
1. Coalitieregeringen: Omdat geen enkele partij alleen kan regeren, worden coalities gevormd. Het regeringsakkoord en grote communautaire of socio-economische hervormingen (zoals een begroting) worden vastgelegd door de kopstukken van die coalitiepartijen.
2. Fractiediscipline: Partijvoorzitters bepalen in grote mate de kieslijsten en de partijlijn. Een parlementslid dat tegen de partijlijn stemt, riskeert zijn of haar politieke toekomst. Hierdoor controleert de partijleiding de stemmen in het Parlement.
3. Politiek mandaat van de regering: Een minister kan in het kabinet wel een begroting afspreken, maar als de partijvoorzitters van de meerderheidstafel het er niet mee eens zijn, zal de parlementaire fractie die begroting in de Kamer simpelweg wegstemmen. Om een val van de regering te vermijden, schuiven de voorzitters zelf aan tafel om een politiek akkoord te garanderen.
4. Is dit grondwettelijk “onwettig”?
• Juridisch gezien: Nee. Zolang het formele pad wordt gevolgd — het akkoord van de voorzitters wordt omgezet in een beslissing van de Ministerraad, en daarna goedgekeurd door het Parlement — is er juridisch geen sprake van een schending van de Grondwet. Het Grondwettelijk Hof of de Raad van State zal een begrotingswet niet vernietigen omdat partijvoorzitters erover hebben onderhandeld.
• Staatsrechtelijk en democratisch gezien: Zorgwekkend. Grondwetsspecialisten wijzen er al decennia op dat dit de trias politica (scheiding der machten) en het parlementaire stelsel uitholt:
◦ De uitvoerende macht (de ministers) wordt overvleugeld door onverkozen of niet-grondwettelijke partijorganen (de voorzitters).
◦ De wetgevende macht (het Parlement) degradeert tot een “stemmachine” die enkel de akkoorden van de partijvoorzitters afstempelt.
Conclusie
De praktijk waarbij partijvoorzitters de begroting en het beleid dicteren is juridisch legaal, omdat de uiteindelijke officiële stappen (Ministerraad en Parlementaire stemming) volgens het boekje verlopen. Maar het is in strijd met de filosofie en de geest van de Grondwet, die ervan uitgaat dat ministers besturen en volksvertegenwoordigers in alle onafhankelijkheid controleren en beslissen.
Volksvertegenwoodigers vertegenwaardigen de burgers. Ze zijn geacht de uitvoerende macht (de ministers te controleren). Nu vertegenworodigen de volksvertegenwooddigers maar ook de ministers politieke partijen. Verkozen volksvertegenwordigers worden zelf uit de partij gezet. Dit is nooit de intentie geweest van de grondwet. De facto is de parlementair democratie enkel nog een formaliteit. De facto hebben de politieke partijen alle politieke macht.